À procura do culpado perfeito: a extensão penal na lei mineira sobre barragens
Pedro Campany Ferraz.
Os últimos desastres ocorridos no Brasil despertaram a atenção dos legisladores para as questões relacionadas a riscos intrínsecos de grandes empreendimentos e a necessidade do aprimoramento das exigências de segurança operacional.
Infelizmente, o Brasil é um dos países com maior taxa de acidentes do trabalho no mundo[1] e não é por falta de legislação de proteção ao trabalhador, fato que já nos leva a questionar se o problema está na falta de uma legislação punitiva ou mesmo na ausência de aplicação efetiva do arcabouço normativo existente.
Não bastasse esse fato, o legislador sempre se sente pressionado pela sociedade civil a adotar novas medidas legislativas após desastres como os ocorridos no Estado de Minas Gerais, envolvendo o colapso de barragens nos anos de 2015 e 2019. Esse movimento social levou a Assembleia Legislativa mineira a reativar a tramitação do Projeto de Lei conhecido como “Mar de Lama Nunca Mais”, de iniciativa popular, capitaneado pelo Ministério Público de Minas Gerais[2], tramitando e aprovando-o em menos de 30 dias a contar do acidente de Brumadinho, fato esse que já demonstra que o ímpeto legislativo se primou pela celeridade em detrimento dos devidos debates sociais para aprimoramento de matéria tão complexa.
A Lei Estadual nº 23.291, de 25 de fevereiro de 2019[3] trouxe uma série tão extensa de medidas de controle, exigências de garantias e vedações de atividades, que passamos a destacar, na sequência, as principais regras veiculadas em seus arts.18, 22, 23 e 27.
Art. 18 – Os relatórios resultantes de auditorias técnicas de segurança, extraordinárias ou não, e os planos de ações emergenciais serão submetidos, para ciência e subscrição, à deliberação dos membros dos conselhos de administração e dos representantes legais dos empreendimentos, que ficam coobrigados à adoção imediata das providências que se fizerem necessárias.
O art. 18 determina a apresentação dos relatórios resultantes de auditorias técnicas de segurança, extraordinárias ou não, sendo que os planos de ações emergenciais serão submetidos, para ciência e subscrição, à deliberação dos membros dos conselhos de administração e dos representantes legais dos empreendimentos, que ficam coobrigados à adoção imediata das providências que se fizerem necessárias.
O legislador estadual quis estabelecer o nexo do conhecimento dos fatos para a devida comprovação de responsabilidades do ponto de vista societário e empresarial, indo frontalmente contra a legislação societária federal vigente e invadindo atribuição privativa da União.
Fica claro que o maior beneficiário dessa obrigação é o Ministério Público, uma vez que, por força de lei, será alegado o conhecimento dos fatos por parte dos responsáveis legais pelo empreendimento, tentando facilitar as exigências previstas para a caracterização criminal prevista no art. 2º da Lei de Crimes Ambientais (Lei nº 9605/1998):
Art. 2º Quem, de qualquer forma, concorre para a prática dos crimes previstos nesta Lei, incide nas penas a estes cominadas, na medida da sua culpabilidade, bem como o diretor, o administrador, o membro de conselho e de órgão técnico, o auditor, o gerente, o preposto ou mandatário de pessoa jurídica, que, sabendo da conduta criminosa de outrem, deixar de impedir a sua prática, quando podia agir para evitá-la.
Ora, não é apenas a ciência sobre a ilicitude alheia o elemento suficiente para a caracterização da conduta típica, especialmente se esse conhecimento deva ser de compreensão técnica factível, e não opinativa. Quando se trata de documentos técnicos complexos, como relatórios de auditorias técnicas de segurança e planos de ações emergenciais, o conhecimento de seus resultados não autoriza presumir-se o reconhecimento imediato de uma situação de irregularidade ambiental.
Além dessa necessidade de qualificação do conhecimento para fins de responsabilização criminal, documentos técnicos sobre barragens são requisitos previstos em outras legislações e com responsabilidades técnicas e legais bem específicas, não podendo generalizarem-se responsabilidades a profissionais que não possuam competência técnica legal para entender uma eventual situação de ilicitude ambiental, nem tenham o dever de corrigi-la.
A título de exemplo, um relatório de auditoria extraordinária de segurança de barragens que aponte fatores de risco de estabilidade de uma estrutura determinada poderia muito bem ser apresentado a um conselheiro de administração, com formação acadêmica em ciências sociais e especialização em finanças. Como considerar que esse profissional possua o pleno discernimento dessa informação para entender os riscos apontados e tomar as devidas decisões para a correção dessa situação?
Não nos resta dúvida quanto ao claro interesse do legislador mineiro em tentar expandir as responsabilidades para além daquele a quem se atribua a operação de barragens, atingindo organismos de administração das empresas que não possuem expertise técnica para fazer a devida avaliação desse tipo de documento, parecendo com isso pretender criar uma presunção de responsabilidade pelo mero conhecimento de fatos fora de suas competências legais ou técnicas e com a exigência da adoção das providências que se fizerem necessárias.
Ademais, buscar essa expansão com meros fins persecutórios não aprimora em nada o sistema de gestão de riscos de grandes empreendimentos, apenas aumentado os valores de prêmios para seguros corporativos e reforçando uma grande sensação de insegurança jurídica no território nacional.
Art . 22 – O descumprimento do disposto nesta lei, por ação ou omissão, sujeita o infrator, pessoa física ou jurídica, às penalidades previstas no art . 16 da Lei nº 7 .772, de 8 de setembro de 1980, sem prejuízo de outras sanções administrativas, civis e penais.
§ 1º – O disposto neste artigo se aplica ao presidente, diretor, administrador, membro de conselho ou órgão técnico, auditor, consultor, preposto ou mandatário de pessoa jurídica que, de qualquer forma, concorrer para a infração.
§ 2º – Em caso de desastre decorrente do descumprimento do disposto nesta lei, o valor da multa administrativa poderá ser majorado em até mil vezes.
§ 3º – Do valor das multas aplicadas pelo Estado em caso de infração às normas de proteção ao meio ambiente e aos recursos hídricos decorrente de rompimento de barragem, 50% (cinquenta por cento) serão destinados aos municípios atingidos pelo rompimento.
Já o art. 22 estabelece a responsabilidade administrativa pelo descumprimento dessa Lei aos cargos de presidente, diretor, administrador, membro de conselho ou órgão técnico, auditor, consultor, preposto ou mandatário de pessoa jurídica que, de qualquer forma, concorrer para a infração, dispositivo que é uma clara extensão de responsabilidade administrativa ambiental pelo cargo e não pela conduta praticada, o que é totalmente dissociado do sistema de sanção administrativa regulado pela Lei nº 9.605/1998.
Mais uma vez, o legislador mineiro, de lege ferenda, parte em busca de responsáveis, já estabelecendo presunções e definições de responsabilidades pelos cargos desempenhados e não pelas condutas praticadas, que deveriam ser devidamente apuradas.
Essa sanha de encontrar responsáveis apriorísticos é uma característica típica de autoridades acostumadas a processos inquisitoriais, quase sempre refratárias a processos judiciais amparados nas ideias de contraditórios e ampla defesa, até porque esse tipo de extensão de responsabilidade torna a persecução administrativa bem mais simples e direcionada.
Dessa forma, equiparar a responsabilidade de membros de uma empresa à conduta da própria empresa com base na referência ao “quem, de qualquer forma, concorrer para a infração” viola o próprio sistema punitivo previsto na Lei de Crimes Ambientais, certo que o art. 3º estabelece que o representante legal da empresa apenas responda por infração decorrente de sua decisão e no interesse ou benefício da empresa:
Art. 3º As pessoas jurídicas serão responsabilizadas administrativa, civil e penalmente conforme o disposto nesta Lei, nos casos em que a infração seja cometida por decisão de seu representante legal ou contratual, ou de seu órgão colegiado, no interesse ou benefício da sua entidade.
Parágrafo único. A responsabilidade das pessoas jurídicas não exclui a das pessoas físicas, autoras, co-autoras ou partícipes do mesmo fato.
Da maneira como está previsto na lei mineira, o empregado da empresa que, de qualquer forma, possa ter contribuído para um acidente de barragem, mesmo contrariando os interesses da empresa ou mesmo para prejudicá-la, sujeitará a empresa à autuação ambiental.
Art. 27 – As obrigações previstas nesta lei são consideradas de relevante interesse ambiental, e o seu descumprimento acarretará a suspensão imediata das licenças ambientais, independentemente de outras sanções civis, administrativas e penais .
Já a caracterização de todas as medidas sendo consideradas de relevante interesse ambiental, por força do art. 27, impõe claros efeitos penais, nos termos do artigo 68 da Lei Federal 9.605/98, que prevê como crime o descumprimento de qualquer obrigação considerada como de relevante interesse ambiental.
Este artigo da Lei de Crimes Ambientais, além de materializar um verdadeiro tipo penal aberto, fragilizando de modo contundente o princípio da segurança jurídica, somente se aplica às situações em que a obrigação de relevante interesse ambiental é assim reconhecida pelas partes em instrumento de jaez contratual (como o termo de ajustamento de conduta), ou quando a Lei FEDERAL assim qualifica algum encargo relacionado ao meio ambiente, servindo como exemplo o art. 52 da Lei nº 12.305, de 02.08.2010, que considera a observância do art. 23 e do § 2o do art. 39 da Lei da Política Nacional de Resíduos Sólidos como de serventia ao meio ambiente, inexistindo, de resto, qualquer disposição equivalente no que se refere às condicionantes do processo administrativo de licenciamento.
Admitir que Lei Estadual possa categorizar determinado fato como de relevante interesse ambiental representa, em verdade, uma integração conceitual e uma expansão anômala dos limites do tipo penal, especificando seu conteúdo e abrangência punitiva por meio de um ente desprovido de competência normativa em matéria criminal.
Ou seja, a Lei Estadual criou uma clara tipificação criminal, de competência privativa da União (art. 22, inciso I). Mesmo que se invoque a questão da norma penal em branco, vale destacar as observações de Passos:
“…é Importante frisar, ainda, que é a descrição do tipo da lei penal em branco que vincula e delimita a competência da autoridade legislativa que editará o complemento. De regra, a edição do complemento deve ser ditada pela autoridade federal para não gerar desequilíbrio de incriminações por regiões, com prejuízo à segurança jurídica e à liberdade de locomoção.”[4]
Logo, fica evidente que o legislador estadual foi muito além de suas competências legislativas numa clara legislação de cunho persecutório e visando facilitar o trabalho das autoridades públicas na definição de culpados “pela lei” e não pelo julgamento, numa perfeita busca do culpado perfeito.
Nesses tempos difíceis que vivemos assolados de medo e aversão ao risco, respostas legislativas mais rígidas são democraticamente saudáveis, mas não da forma apresentada, em que se busca responsáveis por ilícitos ambientais apenas pelas funções que exercem ou por atos que a lei os faz a saber, abrindo mão do devido processo legal de investigação e julgamento das pessoas por suas condutas e não por suas profissões.
Sobre impulso irrefreado de se encontrar culpados, Shakespeare, na peça Júlio César, nos lembra da cena que o poeta Cina é assassinado por uma turba furiosa, apenas por ser homônimo do verdadeiro criminoso (Cinna) e que ainda justificam matá-lo “por causa de seus maus versos”, que nem ouvidos foram.[5]
Assim, espero que esses arroubos legislativos não sejam ouvidos pelo Judiciário pois essa busca pelo culpado perfeito não possui guarida em nosso sistema constitucional pelas razões aqui declamadas por versos que serão jugados pela razão.
Notas:
[3] A íntegra dessa lei está publicada no Minas Gerais Diário do Executivo – 26/02/2019 Pág. 1. (acessível em: http://jornal.iof.mg.gov.br/xmlui/handle/123456789/214804)
[4] PASSOS, Marcelo M. de A., Normas Penais em Branco e sua Constitucionalidade. In < https://jus.com.br/artigos/71733/normas-penais-em-branco-e-sua-constitucionalidade> acesso em 21/05/20019.
[5] TERCEIRO CIDADÃO — Vosso nome, senhor, francamente.
CINA — Francamente, meu nome é Cina.
SEGUNDO CIDADÃO — Despedaçai-o! É conspirador!
CINA — Eu sou o poeta Cina! Eu sou o poeta Cina!
QUARTO CIDADÃO — Despedaçai por causa de seus maus versos.
CINA — Não sou o conspirador Cina!
SEGUNDO CIDADÃO — Pouco importa; tem o nome de Cina. Tiremos-lhe do coração apenas o nome e deixemo-lo ir.
TERCEIRO CIDADÃO — Despedacemo-lo! Despedacemo-lo! Fogo! Tições! À casa de Bruto! De Cássio! Queimemos tudo! Sigam alguns para a casa de Décio, outros para a de Casca, outros para a de Ligário. Vamos! Vamos!
(Saem.)
FONTE: Direito Ambiental
Pedro Campany Ferraz – Bacharel e Mestre em Direito pela UERJ. Professor de Direito Ambiental e Minerário da PUC-MG. Advogado em São Paulo. Autor do canal do Youtube: 5 min de Direito Ambiental.