O princípio da função socioambiental da posse e da propriedade

A posse e a propriedade já não ostentam mais o caráter individualista e inviolável de outrora.[1] Não se vive o clássico iluminismo, ou a era do terror, ou os ventos do laissez faire e do laissez passer. O domínio não é mais sagrado. Bom que assim o seja. A propriedade obriga e sobre ela pesa uma hipoteca socioambiental e livre de carbono. São tempos de mudanças do clima e de catástrofes ambientais causadas por fatores antrópicos. Regulação inteligente é necessária.

De outro lado, visões ultrapassadas de coletivismos da posse e da propriedade, de nefastos resultados, esboroaram-se, como é de notório saber, em face da realidade imposta pelas vicissitudes do espírito humano. Banidos devem ser os freios que barram o desenvolvimento ecologicamente sustentável, movido pelas hodiernas energias renováveis decorrentes, na sua implementação, de visionários espíritos empreendedores, públicos e privados, focados no longo prazo, característico de uma perspectiva intergeracional verde, incompatível, relevante enfatizar, com as queimadas, os desmatamentos e a indústria dos combustíveis fósseis.

Retornando as origens do tema abordado, Pontes de Miranda, com maestria, referia, nos seus dias, que “todo direito subjetivo é linha que se lança em certa direção. Até onde pode ir, ou até onde não pode ir, previsto pela lei, o seu conteúdo ou seu exercício, dizem-no as regras limitativas, que são regras que configuram, que traçam a estrutura dos direitos e da sua exercitação. O conteúdo dessas regras são as limitações. Aqui principalmente nos interessam as limitações ao conteúdo. O domínio não é ilimitável. A lei mesma estabelece limitações. Nem é irrestringível”.[2] Como referido pelo eminente Ministro Fachin, neste quadrante histórico, o “absolutismo no exercício da propriedade sofreu a intervenção de ideias que progressivamente construíram a doutrina denominada função social da propriedade”.[3] Assim, diante da “passagem do individualismo para a coexistencialidade”, registra-se uma “virada de Copérnico”, cujas transformações se dão no tríplice vértice, ou seja, do contrato, da propriedade e da família.[4] Inexiste, ao contrário do defendido no passado, separação absoluta entre o público e o privado, os “novos tempos traduzem outro modo de apreender tradicionais institutos jurídicos, móvel que sinaliza para a solidariedade social e a coexistencialidade”.[5] Igualmente, Reale, ao comentar sobre a visão geral do Novo Código Civil, assevera que é “constante o objetivo do Código no sentido de superar o manifesto caráter individualista da lei vigente, feita para um País ainda eminentemente agrícola”. A atual legislação acolhe, ao contrário do Código Bevilaqua, o princípio da socialidade, juntamente com a eticidade e a operabilidade.[6]

Pode-se dizer que a posse e a propriedade contemporânea contemplam não apenas direitos, mas também deveres por parte do possuidor e proprietário, é dizer, a posse e a propriedade obrigam[7] socioambientalmente. Há, pois, uma redefinição dos direitos reais, de modo que interesses extraproprietários conformam o direito da posse e da propriedade, no contexto da constitucionalização e personalização do Direito Civil. Pode-se afirmar, sem rodeios, que a função social não é externa à propriedade, mas interna, como seu elemento constitutivo.[8] É acertado dizer, como bem referiu o Ministro aposentado Grau, que o princípio da função social da propriedade “passa a integrar o conceito jurídico-positivo de propriedade”, sendo que “justamente a sua função justifica e legitima essa propriedade”.[9]

A função social da propriedade encontra respaldo no atual texto constitucional, como se verifica nos artigos 5º, inc. XXIII, e 170, inc. III. O art. 182, §2º, da Lei Fundamental estabelece que a “propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor”. O Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/01), por seu turno, considera, no art. 39, que a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2º, muitas das quais relacionadas com a sustentabilidade socioambiental das cidades.

Já o art. 186 da Constituição Federal determina que a função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos requisitos do aproveitamento racional e adequado (inc. I), da utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente (inc. II), da observância das disposições que regulam as relações de trabalho (inc. III) e da exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e trabalhadores (inc. IV).

Igualmente, o art. 6º da Lei nº 8.629/93 (que regulamenta os dispositivos constitucionais sobre reforma agrária) dispõe que se considera propriedade produtiva aquela que, explorada econômica e racionalmente, atinge, simultaneamente, graus de utilização da terra e de eficiência na exploração, segundo índices fixados pelo órgão federal competente. A relação do cumprimento da função social com a tutela do meio ambiente é reforçada no art. 9º desse mesmo diploma legal.[10] É possível à União Federal, portanto, promover a desapropriação sancionatória para fins de reforma agrária por descumprimento da função social da posse e da propriedade (Lei nº 8.629/93, art. 2º e §1º[11]), mediante pagamento de indenização por títulos da dívida agrária (art. 5º[12]).

A função socioambiental da posse e da propriedade também está amparada no art. 2º da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/81), que traz diversos e benfazejos princípios a serem observados pelos possuidores e proprietários. O antigo Código Florestal de 1965 já previa que os direitos de propriedade deveriam ser exercidos de acordo com as limitações da legislação (Lei nº 4.771/65, art. 1º).

O Código Florestal vigente (Lei nº 12.651/12) reitera essa disposição[13] e estatui que, na “utilização e exploração da vegetação, as ações ou omissões contrárias às disposições desta Lei são consideradas uso irregular da propriedade” (art. 2º, §1º). Também prescreve que a referida Lei atenderá, entre outros, ao princípio da “ação governamental de proteção e uso sustentável de florestas, consagrando o compromisso do País com a compatibilização e harmonização entre o uso produtivo da terra e a preservação da água, do solo e da vegetação” (art. 1º-A, parágrafo único, inc. III), bem como que “as obrigações previstas nesta Lei têm natureza real e são transmitidas ao sucessor, de qualquer natureza, no caso de transferência de domínio ou posse do imóvel rural” (art. 2º, §2º). Possuem as últimas, evidentemente, o caráter propter rem, no mesmo sentido das legislações ambientais nórdicas reguladoras da propriedade e da posse.

Os institutos da área de preservação permanente e da reserva legal, disciplinados no Código Florestal, “concretizam o princípio da função ecológica da propriedade e da posse, vinculando inúmeros deveres de proteção ambiental ao exercício e fruição do direito pelo seu titular”.[14]

O Novo Código Civil, como já referido, acolhe o paradigma da socialidade no art. 1228, §1º, segundo o qual o “direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas”.

Referido diploma, conclui-se, inseriu no conceito de propriedade, como já havia procedido o Constituinte originário de 1988, uma preocupação direta e manifesta com a tutela do meio ambiente. A propriedade e a posse devem ser garantidas dentro do Estado Socioambiental de Direito. Estas garantias são essenciais para o desenvolvimento sustentável do país. Todavia, para que os institutos da propriedade e da posse recebam proteção do ordenamento jurídico devem os mesmos obedecer parâmetros compatíveis com os direitos constitucionais fundamentais, prestacionais e fraternais, inseridos nesta era de desigualdade social e de mudanças climáticas [15] bafejada por queimadas e desmatamentos criminosos realizados na Amazônia que ruborizam o povo brasileiro e geram grande preocupação na comunidade internacional.

[1] De modo mais aprofundado sobre o princípio da função socioambiental da posse e da propriedade, ver: WEDY, Gabriel; MOREIRA, Rafael. Manual de direito ambiental: de acordo com a jurisprudência dos Tribunais Superiores. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2019.

[2] PONTES DE MIRANDA. Tratado de Direito Privado. Tomo XI. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2012. P. 79.

[3] FACHIN, Luiz Edson. A função social da posse e a propriedade contemporânea: uma perspectiva da usucapião imobiliária rural. Porto Alegre: Sergio Antônio Fabris, 1998. p. 17.

[4] Ibid., p. 57.

[5] Ibid., p. 57.

[6] REALE, Miguel. Visão geral no novo código civil. Revista dos Tribunais, v. 808, p. 11-19, fev. 2003.

[7] Nas palavras de Grau, “o princípio da função social da propriedade impõe ao proprietário – ou a quem detém o poder de controle, na empresa – o dever de exercê-lo em benefício de outrem e, não apenas, de não o exercer em prejuízo de outrem. Isso significa que a função social da propriedade atua como fonte de imposição de comportamentos positivos – prestação de fazer, portanto, e não, meramente, de não fazer – ao detentor do poder que deflui da propriedade” (GRAU, Eros. A Ordem Econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 5. ed. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 259).

[8] SILVEIRA, Domingos Sávio Dresch da. A propriedade agrária e suas funções sociais. In: O direito agrário em debate. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1998. p. 13.

[9] GRAU, op. cit., p. 260.

[10] Lei nº 8.629/93, art. 9º A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo graus e critérios estabelecidos nesta lei, os seguintes requisitos: I – aproveitamento racional e adequado;

II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho; IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores. §1º Considera-se racional e adequado o aproveitamento que atinja os graus de utilização da terra e de eficiência na exploração especificados nos §§1º a 7º do art. 6º desta lei. §2º Considera-se adequada a utilização dos recursos naturais disponíveis quando a exploração se faz respeitando a vocação natural da terra, de modo a manter o potencial produtivo da propriedade. §3º Considera-se preservação do meio ambiente a manutenção das características próprias do meio natural e da qualidade dos recursos ambientais, na medida adequada à manutenção do equilíbrio ecológico da propriedade e da saúde e qualidade de vida das comunidades vizinhas. §4º A observância das disposições que regulam as relações de trabalho implica tanto o respeito às leis trabalhistas e aos contratos coletivos de trabalho, como às disposições que disciplinam os contratos de arrendamento e parceria rurais. §5º A exploração que favorece o bem-estar dos proprietários e trabalhadores rurais é a que objetiva o atendimento das necessidades básicas dos que trabalham a terra, observa as normas de segurança do trabalho e não provoca conflitos e tensões sociais no imóvel.

[11] Lei nº 8.629/93, art. 2º. A propriedade rural que não cumprir a função social prevista no art. 9º é passível de desapropriação, nos termos desta lei, respeitados os dispositivos constitucionais. §1º Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social.

[12] Lei nº 8.629/93, art. 5º. A desapropriação por interesse social, aplicável ao imóvel rural que não cumpra sua função social, importa prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária.

[13] Lei nº 12.651/12, art. 2º As florestas existentes no território nacional e as demais formas de vegetação nativa, reconhecidas de utilidade às terras que revestem, são bens de interesse comum a todos os habitantes do País, exercendo-se os direitos de propriedade com as limitações que a legislação em geral e especialmente esta Lei estabelecem.

[14] FENSTERSEIFER, Tiago; SARLET, Ingo Wolfgang. Princípios do Direito Ambiental. São Paulo: Saraiva, 2014. p. 109.

[15] Sobre o desenvolvimento sustentável na era das mudanças climáticas, ver: WEDY, Gabriel. Desenvolvimento sustentável na era das mudanças climáticas: um direito fundamental. São Paulo: Editora Saraiva, 2018.

FONTE: Revista Consultor Jurídico, 14 de setembro de 2019 por Gabrile Wedy.

Gabriel Wedy é juiz federal, professor da Universidade do Vale do Rio dos Sinos (Unisinos) e na Escola Superior da Magistratura Federal (Esmafe), pós-doutor em Direito e visiting scholar pela Columbia Law School no Sabin Center for Climate Change Law.

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O princípio do usuário-pagador e poluidor-pagador no direito ambiental

Princípio do Usuário-Pagador

Publicado por Sandra Camillo em 22/11/2018

O princípio do usuário-pagador tem sua base legal na Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (Lei n. 6938/81).[1] Dispõe o art. 4º: “A política Nacional do Meio Ambiente visará: […] VII- a imposição, […] ao usuário da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos”.

Esse princípio parte do pressuposto de que aquele que usar deverá pagar, em outras palavras, deve existir uma compensação pela outorga do uso de um recurso natural.

Para o doutrinador José Rubens Morato Leite[2], “O princípio do usuário-pagador exprime a ideia de que a utilização econômica do bem ambiental deve ser cobrada”.

No mesmo sentido Antônio Beltrão[3]: “Consiste na cobrança de um valor econômico pela utilização de um bem ambiental”.

Marcelo Abelha Rodrigues[4] define a diferença entre os princípios do poluidor-pagador e do usuário-pagador:

Sendo os bens ambientais de natureza difusa e sendo o seu titular a coletividade indeterminada, aquele que usa o bem em prejuízo dos demais titulares passa a ser devedor desse ‘empréstimo’, além de ser responsável pela sua eventual degradação. É nesse sentido e alcance que deve ser diferenciado do poluidor-pagador. A expressão é diversa porque se todo poluidor é um usuário (direto ou indireto) do bem ambiental, nem todo usuário é poluidor. O primeiro tutela a qualidade do bem ambiental e o segundo a sua quantidade. Na verdade, o usuário-pagador obriga a arcar com os custos do ‘empréstimo’ ambiental, aquele que beneficia do ambiente (econômica ou moralmente), mesmo que esse uso não cause qualquer degradação. Em havendo degradação, deve arcar também com a respectiva reparação. Nesta última hipótese, diz-se que o usuário foi poluidor.

É evidente a diferença entre ambos os princípios, já que no princípio do usuário-pagador a necessidade de contrapartida financeira não depende de uma infração ambiental.

Em síntese, o princípio do usuário pagador possui natureza apenas remuneratória pelo direito de uso de um bem natural. O preço a ser cobrado deve estar incluso nos custos para renovação, embora não se possa ter uma precisão exata do valor a ser cobrado diante do uso de um bem natural, deve-se tentar alcançar o mais perto possível para que a utilização desse bem natural se renove junto a natureza.

Princípio do Poluidor-Pagador

Aquele que polui deve pagar, ou seja, esse princípio é de caráter econômico, pois imputa ao agente causador do dano a responsabilidade de reparar, de forma pecuniária, o dano por ele causado.

Este princípio está previsto no ordenamento jurídico brasileiro no art. 4º, VII, da Lei nº 6.938/81[5], Lei da Política Nacional do Meio Ambiente que assim define:

Art. 4º. A Política Nacional do Meio Ambiente visará: VII. à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos.

O principio do poluidor-pagador também foi abordado pela Constituição Federal de 1988, em seu art. 225[6], parágrafos 2º e 3º:

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e a coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

[…] § 2º. Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com a solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei.

§ 3º. As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.

O doutrinador Paulo de Bessa Antunes[7] ensina que o princípio do poluidor-pagador “Não pretende recuperar um bem ambiental que tenha sido lesado, mas estabelecer um mecanismo econômico que impeça o desperdício de recursos ambientais, impondo-lhes preços compatíveis com a realidade”.

No mesmo sentido Frederico Amado[8]:

Por este princípio, deve o poluidor responder pelos custos sociais da degradação causada por sua atividade impactante, devendo-se agregar esse valor no custo produtivo da atividade, para evitar que se privatizem os lucros e se socializem os prejuízos.

Para Maria de Fátima de Araújo Ferreira[9]:

O princípio do poluidor pagador objetiva que na prática de atividades danosas ao meio ambiente, o agente poluidor passe a internalizar o custo ambiental, ou seja, o poluidor deve incluir entre seus custos de produção, os custos de prevenção, reconstrução, repressão, reparação e responsabilização pelo meio ambiente

Diferentemente do princípio do usuário-pagador, este princípio tem natureza punitiva e reparatória, enquanto o outro tem natureza apenas remuneratória. Neste devem ser inclusos todos os custos, desde a produção até a responsabilização de eventuais desperdícios do uso do bem natural ou até mesmo danos que possam vir a ocorrer no meio ambiente.

[1] BRASIL. Lei nº 6.938 de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6938.htm>. Acesso em: 27 maio 2015.

[2] LEITE, José Rubens Morato. Manual de direito ambiental. São Paulo: Saraiva, 2015. p. 103.

[3] BELTRÃO, Antônio F. G. Série concursos públicos: direito ambiental. 4. ed. São Paulo: Método, 2011. VitalBook.

[4] RODRIGUES, Marcelo Abelha. Elementos de direito ambiental: parte geral. 2. ed. rev, atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. p. 227.

[5] BRASIL. Lei nº 6.938 de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6938.htm>. Acesso em: 27 maio 2015.

[6] BRASIL. Constituição (1988). Constituição da Republica Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituição/constituição.htm>. Acesso em: 22 maio 2015.

[7] Antunes, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2014. VitalBook.

[8] AMADO, Frederico. Direito ambiental esquematizado. 3. ed. São Paulo: Método, 2012. VitalBook.

[9] FERREIRA, Maria de Fátima de Araújo. Dano ambiental: dificuldades na determinação da responsabilidade e valoração. 2000. Dissertação (Mestrado em Direito) – Faculdade de Direito do Recife, Universidade Federal de Pernambuco, Recife, 2000. p. 54.

FONTE: Jusbrasil

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